陈锡文：农业供给侧改革应围绕四个方面

2017/10/10 10:20:01粮油市场报网收藏

从数据看，过去的十二三年，应该说是中国农业发展最快的时期之一。粮食产量从2003年的8614亿斤增加到了2015年的12429亿斤，平均每年的增幅都在300亿斤以上，这在相当大程度上支撑了中国经济的快速增长，也保证了人民在收入水平不断提高的背景下改善自己的生活。同时农民在这种快速增长中也获得了很大收益。2003年，全国农民纯收入只有2220元，而去年人均可支配收入已经达到12336元，增幅很大。这些数据给我们很大欣慰。当然另一方面，很多人已经关注到，当前的中国农业正面临着前所未有的挑战和压力。

在经济社会快速发展的背景下，习总书记指出，农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾。他是这样描述的，在中国，一些主要农产品，出现了阶段性的供给不足和供过于求的现象，而且这两种现象并存，所以把它称作结构性的矛盾。当然这只是表象，背后的实际原因，或者讲更深层次的原因，主要是中国的农业综合效益不高，农产品的国际竞争力不强。

因此，在这种背景下，我们看到一些比较奇特的现象。一方面，有些农产品，国内的市场需求发展非常快，比如说大豆。但国产大豆的产量这几年却持续下降。于是，进口的大豆数量不断增长。去年进口大豆8400多万吨，占全球大豆出口量的三分之二，而我们自己只生产大豆1200万吨。所以现在中国市场需求的大豆，85%以上依赖于国际市场，这是一个奇怪的现象。  

另一个奇怪的现象是，有一些产品，我们的增幅非常大，比如说玉米。玉米在2015年的总产量，大概接近4500亿斤，是中国三大谷物中(稻谷、小麦、玉米)产量最高的品种。但玉米数量的快速增长，却使更多玉米进入了仓库，与此同时，也没有挡住国内对玉米及其替代品的大规模进口。2015年我国进口的玉米和玉米替代品，合在一起接近4000万吨、800亿斤。  

这里面有几个根本原因。一种原因是有市场但产不出来，另一种是产出来了但卖不出去。根本原因就是习总书记讲的，一个是综合效益不高，一个是国际竞争力不强，这是中国农业进一步发展面临的必须解决的问题。这个困境拖得越久，我们农产品的市场就可能会被更多的国际农产品占据，而农民的生存空间也会越来越小。  

前两年有一些这样的意见，认为大宗农产品国际市场价格低，国内市场反而需要财政补贴，农民获利又不多，何必生产那么多粮食?多进口一些不好吗?这个说法可能有道理，但它面对一些实际问题。  

一个问题是最近这些年来，比如说这十几年来，国际上能够出口的谷物大约在3.5亿吨、7000亿斤，而大家知道，我国的粮食需求接近13000亿斤。所以我们即使有很多外汇，买一些粮食也是可以的，但国际市场的粮食即使全部被我们买进来，也满足不了中国的需求。而且只要中国的粮食进口一加大，那么国际粮食贸易的格局就会被打破，国际粮价就会大幅上涨，中国进口就会给别的国家带去威胁，这盆水就会泼在我们身上，这是很现实的问题。  

第二个现实的问题，中国是WTO成员，WTO成员都有义务把自己的市场向国际开放，也都有权利合理保护自己的产业，保护自己的劳动者。因为进入WTO时，我们是通过艰难的谈判来获得我国农产品对外开放的限度和保护的权利的。当然，这些权利和规则也是WTO所承认的，比如说粮食的关税配额制度。  

一些同志不了解这个情况，关税配额制度就是我国允许国际市场进入国内市场的产品，如果进口的数量没有超过我国承诺的关税配额数量时，我们对它实行低关税，但进口的数量超出承诺的配额数量后，会实行高关税。  

我国现在执行的每年关税配额进口的小麦是936.2万吨，玉米是720万吨，大米是532万吨，合在一起大概占到中国粮食产量的3.5%~4%，即使全部进口对我们也不会有太大冲击。这些产品，实际上十多年来一直都在进口，但我们的关税配额从来没有用完过。进口关税配额内的大宗农产品，我们承诺的关税率非常低，只有1%，可以忽略不计。但进口数量如果超过了我们承诺的关税配额的数量，对不起，按照WTO的规则，要提高关税，多高呢?提高到65%。  

这就能看清楚了，如果想多进口一些粮食，你就不能给人家提高关税，否则人家进不来，那只有我们主动向WTO申请，提高关税配额承诺，或者我们主动放弃关税配额。这件事，我想不是一个简单的技术问题，是一个很重大的政治问题，世界各国对待这个问题都非常慎重。正是从这个角度看，因为有了关税配额制度的保护，实际上我们包括粮食在内的大宗农产品，受到的国际市场冲击不像有些人说的那么严重，因为有65%的关税这一道防护墙在那里。  

当然对此我们自己要有紧迫感，因为现在农产品的价格绝大多数都比国际市场高，比如说粮、棉、油、糖、肉、奶，这都是老百姓生活离不开的产品，我们都在进口。很多时候不是我们产不出来，而是产出来的比人家价格高得多，就给了国际农产品进入中国的机会，压缩了中国农产品的利润空间。  

这个价差大到什么程度?从2015年到目前的情况，谷物的价格水平，大概我国要比国际市场平均高出30%~50%，大豆约高出40%~50%，棉花高出30%~40%。糖约高出60%;肉类中，牛羊肉约高出70%~80%;去年全球鲜奶生产者的价格，奶农卖给食品厂的价格，全球平均价格是1.85元一升，而我们是4.05元。这些情况表明，我们的农业确实承受着非常巨大的压力，要改变这种状况，应当说是我们非常紧迫的任务。  

很多人会问，中国的农产品价格怎么高出这么多?坦率说，十几年前，我们还用不着担心国际市场农产品的价格，因为我们的农产品价格普遍低于国际市场价格。但进入21世纪后，全球金融危机爆发后，世界各国但凡有能力的国家，为了避免经济断崖式下跌，都采取了刺激性的财政和货币政策，对市场投入了大量的资金，于是2010年又出现了大幅的通胀，大宗产品价格急剧增长，但这种方式没有把各国经济提振上来，所以一个短暂的周期过去之后，需求没有上来，大宗产品价格开始暴跌，特别是资源性的大宗产品，如农产品、矿产品等。如果以2015年底以美元计价的国际市场大宗农产品价格和2011年相比，因为2011年是通胀以后农产品价格达到的高点，国际市场主要的粮食品种和大豆品种，价格大概都跌了35%~45%。  

由此可以看到，一方面中国从2008年以后，农产品的生产成本不断提高，价格也在快速上涨。国内农产品价格比国际市场高出30%到50%，但与此同时，正由于国际市场同类产品价格下跌了35%~45%，所以它是一个互动的关系，不是简单的中国农产品生产成本的提高、价格上涨，也有国际市场需求不足、大宗农产品价格下跌的因素。  

具体分析这个问题，为什么中国的农产品价格在短短的七八年时间中，有这么大幅的上涨，我想主要责任是我们没有管控好要素价格，致使土地的租金、租金的利息和劳动成本都大幅提高，迫使政府为了保护农民利益，不得不去提高这些最重要农产品的最低收购价格。最低收购价不断上升，正好遇到国际农产品市场价格下跌，价差就扩大了。  

当然实际上还有更复杂的原因，比如说全球能源产品价格下跌，全球生物质能源就开始退出，而生物质能源的原料，主要是粮油产品，玉米和油菜籽，退出的生物质产能进入到粮油市场，导致粮油市场进一步供过于求，价格进一步下跌。加上全球石油价格大幅下跌，导致海运价格暴跌。这个对于进口以后的农产品价格也有影响。  

当然还有一个大问题，就是人民币汇率的坚挺。但是不管怎么说，如果没有信心去解决现在面临的矛盾，单纯依靠增加进口，带来的结果会是什么?最关键的问题是，如果过度进口，就会威胁中国农业产业的安全，就会威胁中国几亿农民生计。因为我们的工业化、城镇化还来不及大规模吸收农民，所以从这个角度讲，产业安全和农民安全比我们经常讲的粮食安全显得更为迫切。  

正因为要面对这样严肃的一个问题，所以我想，我们第一必须有紧迫感和危机感，第二也绝对不能妄自菲薄。正是针对这样一些情况，实际上从2013年开始，中央已经采取一系列举措在推进农业的供给侧结构性改革，首先改革了新疆棉花和东北大豆临时收储制度，后来又改革了长江中下游地区的油菜籽价格制度。从2015年开始，对东北四省区的玉米进行了定价机制改革，已经取得了一些效果。  

所以我个人认为我们当前要推进的农业供给侧结构性改革，至少应该围绕四个基本方面进行：  

第一，让市场机制在配置农业资源中，能够确实发挥作用。  

2003年以后，针对当时粮食连年减产到了供不应求的局面，从2004年的中央一号文件开始，对主要农产品价格是政府定，越推越高的价格，离市场越来越远，第一个改革是对重要农产品实行市场定价、价补分离的政策。因为过去过高的价格，政府定价包含对农民的补贴在里面。如果让市场在定价中真正发挥作用，必须把对农民补贴这一块从价格中剥离出来，这样才能符合市场的期望和要求。  

这个改革从去年年初推行到现在，将近两个生产周期，在东北取得了很好的效果。玉米价格从最高时候的2014年1.12元一斤，现在东北地区已经到了0.7元~0.8元一斤。玉米价格形成机制改革也使得下游的玉米加工企业、饲料企业开始有利可图，于是整个产业链被激活。当然稻谷、小麦和玉米很不一样，玉米90%以上都是工业原料和饲料，稻谷和小麦是口粮，中央对于稻谷和小麦的改革非常慎重。从前年开始，早籼稻今年降到1.3元，粳稻从1.55元降到1.5元。这个过程非常谨慎，渐进。这是一个必须做的工作，推进粮食等重要农产品价格机制改革，推进农民补贴制度改革，推进粮食收储制的改革，把从价格中剥离的补贴一分不少地通过其他途径补给农民，要采取WTO允许的规则，对农民收入进行支持，支持农民实行耕地保护。  

第二是加快农业科技进步。

中国是世界大豆的原产地，上世纪时，中国大豆无论产量还是出口量，长期位居世界第一。现在今非昔比，农民不愿意种，很重要的原因是大豆产量低。2010年亩平均产量是254斤，其他年份都没达到过250斤，即使在政府定价时，对于大豆给出的目标价格是2.4元，一亩地产250斤，毛收入也就600元左右。  

目前，在东北地区正常情况下，玉米一亩地产量不低于千斤很正常，种一亩玉米的毛收入就七八百元。农民选择种什么、不种什么是很清楚的。农民不愿意种大豆是因为效益低，这主要是由于我国大豆科技进步太慢。目前来看，全球大豆的平均亩产在370~380斤。我们每吨大豆比人家贵1800元，这个价格问题必须依靠科技进步解决。  

第三，创新农业经营体系。

从农村起步的改革，是普遍实行农村土地的家庭承包经营制度。要实现土地的规模经营，以前的思路就是鼓励土地经营权流转，把土地集中起来再去实行耕地的规模经营。有没有效果?有的，30多年下来，我们农民承包土地中的35%已经流转，承包土地农户全国有2.3亿户，其中有7000万户的农民已把自己的土地或多或少流转给其他人使用。  

也就是说，全国65%的耕地还是农民自己在种。所以想推进规模经营这个事，有很多现实的限制。首先是城镇化，要让农民能稳定地转移到城市里，其次是技术进步。所以推进土地规模经营只是其中一条路径。  

另外从一个数字可以看出，我们的土地规模经营发展到现在，按照农业部的规则，我们经营土地50亩以上叫规模土地经营，全国有350万户，现在规模经营的土地大概有3.5亿亩。能搞到100亩的经营规模就已经很不简单。  

推进土地经营权流转还要继续，但真正要实现有效益的规模经营，仅靠土地流转是不行的。所以农民更多的创造是什么?是把土地托管，请人代耕，花钱去购买社会化服务，这样小规模的土地经营权虽然没有流转，但是通过托管、代耕、购买社会化的农业技术服务，就可以在小块土地连片的情况下使用最先进、最现代的技术。

美国农民用的现在最先进的大型拖拉机，就是550马力的拖拉机。你看最现代化的、配了GPS和数字地图的最先进的拖拉机，一昼夜翻地的规模可以达到5000亩，所以它一个作业季节，应该有3万亩的作业规模，才可以让它发挥作用。3万亩，我们靠土地流转要流转到什么时候?但农民就创造了这个办法，我不流转土地，我让你来替我耕地。  

所以最近这几年，出现了大量的从事社会化服务的农机专业服务社，农民专业户。我买的大型农机具，不是给我家自己用，甚至不是给我这个村里用，半个镇的地我都可以提供服务。可以看到，农民通过创新经营方式，而不是简单靠土地流转，可以实现土地的规模经营，享受农业现代化成果。要认真总结这些经验，使中国的农业经营体系更加健全。  

最后一点，必须采取措施，保护支持农业发展。  

大家都认识到，中国农业效率不高、竞争力不强很重要的原因，就是我国农业经营的土地规模过小，制约了农业效率的提高，我想这个分析有一定道理。另外一方面，中国还要解决过量的农村劳动力的转移问题。  

有些同志只考虑农业的效率和农产品的竞争力，不考虑农民的出路在哪里，那是解决不了中国农村问题的。所以我们在讲提高一个产业的效率的同时，必须考虑到就业的问题。  

我们改革开放40年来，出现过很多比较成功的经验，比如说上世纪80年代中期到90年代中期，小平同志讲乡镇企业异军突起，大家都欢欣鼓舞。当时全国有2000多万家乡镇企业，在乡镇企业就业的中国农民有1.2亿人，包括我自己都认为中国农业问题终于可以解决了。但乡镇企业的辉煌就是十年，后来大家都看不到了，乡镇企业退潮，大家看到汹涌澎湃的民工潮又起来了，大量农民进入城镇。  

我们又觉得通过民工潮这个办法，基本可以解决农民的就业问题。前年，整个国家的外出就业农民工只增长了63万人，去年只增长了50万人。我想大家一定也注意到了，最近这一两年，从政策层面、媒体层面也经常讲，鼓励农民工返乡创业，现在一些农民说，前几年，你让我们进城务工，现在又叫我们回到乡镇，到底叫我们去哪里?就是因势而变。去年年底统计，农村常住人口超过5.9亿，接近6个亿。所以中国要大规模转移农村人口，实现人口城镇化，不是那么容易，这是需要我们认真考虑的。为什么让农民工返乡创业，这仅仅是一个方面，实际上从农民工的规模、城乡的就业结构来看，我国现在正在积极努力创造农民的第三就业空间。  

返乡创业应该要做的是主要不依赖于耕地，在农村一种新型的工作就是中央提到的，要加快发展农村的新产业、新业态，推进农村一二三产业的融合发展，各种报道都很多，农村的网购电商今年前八个月已超过7000亿元，这是以前没有的，是无中生有创造出来的。还有乡村旅游、休闲农业，大家知道，我们去年整个国内旅游的人次达到44亿人次，其中一半是去乡村旅游，给农民带去的收益是5800多亿元，这些都是以前不存在的。  

下一步农业的发展，面临着很多尖锐的挑战和巨大的压力，但是，要认真看待我们的农业，因为中国的农业这个问题，不是说你想放弃就能放弃，它关系到几亿人的生计，关系到这个国家的政治安全。从这个角度讲，无论遇到多大困难，都不能放弃，不能妄自菲薄。  

(作者系全国政协常委、中央农村工作领导小组原副组长兼办公室主任。本文系作者在“2017复旦首席经济学家论坛”上的讲话，经本人阅定。)  

原标题：陈锡文：农业供给侧改革应围绕四个方面  

|来自:网易新闻

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